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村民自治权司法审查范围的确定——厉某诉慈溪市掌起镇厉家股份经济合作社房屋买卖合同纠纷案
色调调节: http://fayuan.cixi.gov.cn 2017年06月15日

 

任才峰

  【裁判要旨】

  农民公寓的分配具有福利保障的性质,属于农村集体经济组织在政策指导下通过民主议定程序进行的利益分配。购买农民公寓并非平等民事主体间的房屋买卖,因此产生的纠纷属于集体经济组织自治权运行过程中产生的纠纷,非属法院民事诉讼受理范围。

  【案例索引】

  一审:(2015)甬慈民初字第1454

  二审:(2016)浙02民终132

  【案情】

  原告:厉某。

  被告:慈溪市掌起镇厉家股份经济合作社。

  原告诉称:原告系慈溪市掌起镇厉家村村民,2011年慈溪市发改委批准掌起镇人民政府建设厉家村农民公寓的项目。201168日,厉家村农民公寓建设项目经过公开投标,由慈溪市力天建设有限公司以37500842元的价格中标。201210月农民公寓建设施工完毕。自201315日至20131021日,原告三次向被告支付房款共计468560元,上述款项为预付款。被告向原告交付72单元502室,双方未签订购房合同。201494日,慈溪市物价局对掌起镇厉家村农民公寓房屋成本价进行审核,确定掌起镇厉家村农民公寓成本价为2000/平方米,成本价包括征地成本、建筑安装费用、基础设施配套费用、公建设施费用、工程监理、利息、相关代理等费用。原告认为,农民公寓不能以盈利为目的,慈溪市物价局核定价格后,被告未按照2000/平方米对预付款多还少补,原告的房屋、车库价款合计应为354840元,被告预收款为468560元,被告多收的113720元应予退还。原告诉请被告退还原告款项113720元。

  被告辩称:首先,本案不应由人民法院管辖,理由如下:其一,根据慈党发(2009)42号《关于进一步推进农村住房制度改革和住房集中改建暂行办法》规定,农民公寓源于“农房二改”政策,凡实施“农房二改”的村,应建立工作班子,负责处理日常事务,班子成员必须要有村民代表参与,村庄改建规模、规划方案、实施方案等必须充分尊重村民意愿,并由村民代表大会或村民大会表决通过。所以农民公寓的建设实施主体是全体村民,村委会、村经济合作社只是受托的实施代理人。其二,村民在办理购新手续的同时,必须与村签订购房协议、旧房拆除承诺书和原宅基地退出协议,所以农民公寓的申购不是纯粹的房屋买卖关系,而是结合了旧房拆除和原宅基地退出,其本质是农房改造拆迁安置行为。其三,农民公寓属于“房屋分配”,且分配有严格的对象、面积限制。原、被告双方不是单纯的买卖关系,而是旧房拆除、原拆基地回收的农房改造安置,故不是平等主体之间的财产关系和人身关系,而更多涉及村民自治、村务管理和村民利益分配的问题,申购价格的确定属于村民主决策范围。其次,即使本案属于人民法院管辖,原告诉请的理由亦不成立。被告所受款项仅仅是预收款,该款项包含了物业管理费、物业维修基金等费用,双方尚未签订申购协议,未对预付款结算,故原告要求退还的条件尚未成就。

  法院经审理查明:原告系慈溪市掌起镇厉家村村民,中共慈溪市委于2009年1020日发布慈党发(200942号《关于进一步推进农村住房制度改革和住房集中改建暂行办法》,根据该文件,农民公寓源于“农房二改”政策,凡实施“农房二改”的村,应建立工作班子,负责处理日常事务,班子成员必须要有村民代表参与,村庄改建规模、规划方案、实施方案等必须充分尊重村民意愿,并由村民代表大会或村民大会表决通过。2011年慈溪市发改委批准掌起镇人民政府建设厉家村农民公寓的项目。201168日,厉家村农民公寓建设项目经过公开投标,由慈溪市力天建设有限公司以37500842元的价格中标。201210月农民公寓建设施工完毕。后被告召开村民代表大会,农民公寓的分配价格经村民代表集体讨论决定。自201315日至20131021日,原告三次向被告支付房款共计468560元,上述款项为预付款。被告向原告交付72单元502室,双方未签订购房合同。201494日,慈溪市物价局对掌起镇厉家村农民公寓房屋成本价进行审核,确定掌起镇厉家村农民公寓成本价为2000/平方米,成本价包括征地成本、建筑安装费用、基础设施配套费用、公建设施费用、工程监理、利息、相关代理等费用。

  【审判】

  沙龙国际网上娱乐经审理认为:本案所涉的争议并非平等民事主体间的民事争议,而系集体经济组织在政府政策指导下的集体经济组织内部的纠纷,非属民事诉讼的受理范围,理由如下:首先,厉家村农民公寓项目是由厉家合作社根据政策性文件进行筹建的项目,厉家合作社不具备房地产开发的资质,不属于房地产开发的主体。其次,可申请房屋分配的主体限于集体经济组织的成员,申购单位为农户,并且优先用于保障无房户和住房困难户,并非任何民事主体均可进行申购,且提出申请的农户是否符合分配条件需要由集体经济组织审核并公示。第三,讼争农民公寓项目分配办法的制定、申购对象的审查、公示、房屋分配价款的确定等均由集体经济组织通过内部决策程序进行。第四,项目用地的性质为集体使用土地,为无偿取得的土地使用权,且农民公寓的分配与农村宅基的分配和收回相关联,农民公寓的分配采取建新拆旧、购新退宅原则,且入住农民公寓的农户必须退出原宅基地,统一由村集体经济组织收回或调剂。同时相应政策文件中对农民公寓的分配面积也设定了相应的上限。农民公寓分配以成本价进行结算,成本价需要经物价部门的审核。因此,农民公寓的分配具有福利保障的性质,实际属于农村集体经济组织依据相应的政策指导进行农民公寓项目建设并在农村集体经济组织内部依据自治权利及程序进行的利益分配。综上,慈溪法院认为,本案讼争事项并非平等民事主体间的房屋买卖纠纷,而系集体经济组织自治权运行过程中产生的纠纷,非属法院民事诉讼受理范围。沙龙国际网上娱乐于2015年1226日作出(2015)甬慈民初字第1454号裁定书:驳回原告厉某的起诉。

  宣判后,原告厉某不服一审裁定,向宁波市中级人民法院上诉称:被上诉人不是行政机关,与上诉人地位平等,农民公寓项目用地性质、销售方式都不影响双方买卖关系的成立,原审裁定驳回上诉人的起诉不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百二十四条的规定。综上,请求二审法院撤销原裁定。

  被上诉人(原审被告)辩称:村民申购农民公寓不是单纯的房屋买卖行为,而是拆旧建新、原宅基地回收的农房改造安置行为,是不平等主体的财产关系,核心内容涉及村民自治、村务管理和村民利益分配问题。请求二审法院维持原裁定。宁波市中级人民法院于2016年125日作出2016)浙02民终132号裁定书:驳回上诉,维持原裁定。

  法院生效裁判认为:上诉人诉请所涉及的房屋,系在政府指导下由农村集体经济组织负责具体的分配、定价等事宜,因其涉及政策调整及集体经济组织内部事宜,故由此提起的诉讼不属于民事案件的受理范围。原审法院据此裁定驳回上诉人的起诉,并无不当。综上,上诉人的上诉理由不足,不应予支持。

  【评析】

  本案的争议焦点在于:原、被告之间存在何种法律关系,本案是否属于平等主体之间的民事纠纷,是否属于人民法院管辖。因此,本案的突破点在于厘清原、被告之间法律关系的性质。

  一、“平等主体”及“民事法律关系”释义

  本案的立案案由是房屋买卖合同纠纷,合同纠纷属于典型的民事纠纷,根据《民法通则》第2条,民法调整平等主体的公民之间、法人之间、公民和法人之间的财产关系和人身关系。

  首先,所谓平等主体,是指民事主体的权利能力平等,是抽象人格的平等。这里的平等并非现实的平等,当事人可能因性别、身份、财力等因素而事实上产生不平等,如企业依其国籍、所有制不同而地位、待遇不同,自然人依居民、村民身份而待遇不同,家庭关系、劳动关系、医患关系等具有服从、屈从关系的特点。但民法中的主体并非现实的人,而是经过剥离和预设,其“法律人格”被剥离掉个体特殊性,享有自由意志,能够通过理性思考做出选择。与之相对,非平等关系,双方之间就无须请求,而是命令、指挥、控制、管理、支配关系。其次,民事法律关系的主要特征在于,当事人相互独立,法律地位平等,大多数情形下民事法律关系的发生取决于当事人的意思,且民事法律关系由民事法律责任作为保障。[]

  概言之,平等主体之间的民事法律关系包含以下几个不可或缺的要素:权利能力平等,相互独立,自由意志,以民事责任为保障。

  二、农民公寓申购是否属于平等主体之间的房屋买卖

  首先,主体方面。可申请房屋分配的主体有较严格的限制,仅限于本集体经济组织的成员,申购单位为农户,并且优先用于保障无房户和住房困难户,并非任何人均可申购。而村集体经济组织并非营利的非法人组织,其不具备房地产开发资质,不是“出卖”农民公寓。

  其次,意思表示。在整个农民公寓的审批、兴建、分配过程中,村集体经济组织应通过村民大会或村民代表大会的形式汇聚民意,使其作出的决定能体现多数村民的意志;同时,对于村民大会或村民代表大会依照法定程序作出的决议,村集体成员原则上应予服从。村经合社仅仅是执行村民代表会议的决议,其作出的定价是自我管理、民主决策的结果,体现的是村多数集体成员的意志。

  最后,是否以承担民事责任作为救济手段。《村民委员会组织法》第36条规定,村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的,受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销,责任人依法承担法律责任。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的,由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。据此,现行立法提供了两条救济渠道,一是诉讼救济,二是非诉讼救济——由人民政府责令改正。依照文义解释,诉讼救济仅限于侵权纠纷,本案原告拟通过合同之诉维权,故不应予适用;原告即使通过民事诉讼维权,其诉请应为“撤销被告作出的决定”。

  综上,本案中,尽管定价关涉原告的财产利益,但其确定过程并非原、被告双方平等磋商,而是依赖政策指导、审计和民主议定,故价格并非平等协商的结果,双方并非以自由意志缔结法律关系,故双方之间并非平等主体的合同关系。退一步讲,即使被告作出的决定侵害了原告的合法权益,也应通过侵权之诉维权,其请求权基础的选择——合同之诉——亦偏离立法的本意。司法对村集体经民主程序作出的决议的审查应遵循司法克制原则,以防越俎代庖,对基层民主自治不当干预。《村民委员会组织法》第36条仅仅是赋予法院“撤销”而非“变更”的权力。如果原告认为村民代表会议的决定侵害其合法权益,应申请法院撤销。原告诉请法院按照某一确定价格裁判的请求(实质等同于“变更”),现行法律并未赋予司法这样的责任。

  三、村民自治权司法审查的范围

  根据《村民委员会组织法》的规定,村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主决策、民主管理。村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。因此,对于村集体经济组织依照法律规定作出的决议,村集体成员原则上应予服从,这是民主自治的应有之义。近年来,单个村民或者一定数量的村民集合以村委会、村集体经济组织为被告诉至法院的案例逐渐增多。是否所有形式的纠纷均可诉诸司法解决,司法审查的范围和基层民主自治具有内在的张力,其边界如何确定,司法实务中存在困惑,亟需厘清。

  村民自治的权利内容具有复合型,不仅包括一般性的财产权利和人身权利,还包括民主性权利,这些权利之间的架构——通过民主议定的方式行使,所以,作为仅调整平等主体之间的人身关系和财产关系的民事法律及民事诉讼,并不能对其中的某些民主性权利及管理型利益纷争提供保护。对于可予进行司法审查的类型,现行法律及最高院的司法解释已经做了相对清晰的界定,不再赘述。对于司法实务中不予司法审查的类型,现简要归纳如下:第一,未实际取得土地承包经营权的集体经济组织成员以集体剥夺了其土地承包经营权为由向人民法院起诉的,人民法院不予受理,由人民政府的有关行政主管部门协调解决。第二,当事人起诉要求确认某一农村集体经济组织成员资格的,人民法院不予受理。第三,村民会议或村民代表大会决议某村民不能参加本村选举,不适用《民事诉讼法》第181条,[]该村民向人民法院起诉的,不予受理。第四,当事人对行政机关就农村土地承包纠纷作出的调解意见不服的,向人民法院起诉,不予受理。第五,村民对村民会议就集体财产收益决议、分配方案起诉要求确认无效或者撤销的,不予受理,但法律法规有明确规定的除外。第六,村民以村集体经济组织未向本集体经济组织成员公布征地补偿费用的收支和分配情况,起诉要求知情权的,不予受理。第七,某一或若干村民诉请确认村集体经济组织和征地机关签订的征地协议无效的,不予受理。

  清官难断家务事,何况是成百上千户的村集体。定价的事项本应依法由村民大会或村民代表大会民主议定,而交由诉讼——一个不民主的程序——去化解理应由民主议定程序去解决的问题,不仅“高估”了司法的能力,也无法做到定纷止争,造成新的混乱。因此,如何让集体财产的运作发挥最大经济和福利效应,又能体现多数集体成员的意志,终究属于村民自治事项,应依靠完善民主议定程序去解决。

 



[①]梁慧星:《民法总论》,法律出版社2011年版,第58页。

[②]《民事诉讼法》第181条规定:“公民不服选举委员会对选民资格的申诉所作的处理决定,可以在选举日的五日以前向选区所在地基层人民法院起诉。”


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